Leírás
Összefoglalás 1. A termőföld a mezőgazdasági termelés alapvető erőforrása. Racionális hasznosítása nélkülözhetetlen a fejlődéshez. Bár az egységes (összevont) gazdaságtámogatási rendszer (SPS) 2009. és 2010. évi bevezetését Magyarországon az erről rendelkező törvénytervezet alkotmánybírósági vizsgálata megakadályozta és az EU-csatlakozásunk óta alkalmazott egyszerűsített kifi zetési rendszer (SAPS) jelenlegi formájában akár 2013-ig is fenntartható, mégis érdemes a támogatási rendszer tervezett átalakításának, illetve az átalakítás esetleges elmaradásának birtokpolitikai következményeit átgondolni és összegezni. 2. A hazai közvetlen agrártámogatási rendszer átalakításával, az SPS bevezetésével a bérelt területeken megváltoznának a jövedelemelosztási viszonyok, ami már rövid és középtávon jelentős hatást gyakorolhat a termelési szerkezetre. A vizsgálat során abból indultunk ki, hogy a birtokpolitika – a jövedelmek piaci szereplők kockázataihoz igazodó elosztásával – átfogó keretet teremt a támogatáspolitika kialakításához és a mezőgazdasági piacok fejlődéséhez. A piaci szereplők erőviszonyainak változása a használt földterületek reallokációjához, a termelési szerkezet módosulásához vezet. A folyamat végül visszahat a birtokviszonyok alakulására, és a fejlődés a birtokpolitikai kereteket feszegeti. 3. A birtokviszonyok alakulását a támogatáspolitika nagyban befolyásolja, hiszen a területalapú támogatások a földárakban és a földbérleti díjakban tőkésednek. Ez alól az SPS rendszer sem jelent kivételt. A szerkezeti átalakulás fő hajtóereje az EU régi tagállamaiban a támogatások termeléstől történő függetlenítése, a gazdaságok piaci igényekhez történő alkalmazkodása. 4. Az EU földpiacának empirikus vizsgálata során Swinnen, Ciaian és Kancs (2009) arra a következtetésre jutott, hogy a tagállamok földpiaci szabályozása korlátozza a szabad földtulajdont és földhasználatot, befolyásolja a földpiaci alkupozíciót, a földárakat és a földbérleti díjakat, nehezíti a földpiacok átlátható működését. Ugyanakkor a birtokpolitika terén a korlátozások feloldása tapasztalható, ami elősegíti a szerződéses kapcsolatok kialakulását, megerősödését. Részben ezzel magyarázható, hogy a mezőgazdasági termelésben a földtulajdon szerepe egyre inkább háttérbe szorul, és a termőföld hasznosulását a tulajdonosok, illetve a használók alkupozíciójához rugalmasan illeszkedő földbérlet intézménye teszi lehetővé. A szabad földpiacon a jövedelemelosztásban a piaci alkuerő érvényesülése fontos tényező. 5. Az SPS földpiacra gyakorolt hatásainak általános megítélését nehezíti többek között, hogy a rendszert bevezető tagállamok földpiacának fejlettségében, a földbérlet arányában eleve jelentősek a különbségek. A földárak és földbérleti díjak szintén igen eltérőek. Ezek alakulását a földpiac nemzeti szabályozása mellett a termelékenység, az infrastruktúra fejlettsége és a városiasodás mértéke nagyban befolyásolja. Az SPS rendszer bevezetése, a jövedelmek újraelosztása a földtulajdonosok és a földhasználók között a földárak és földbérleti díjak változásán keresztül hat a földpiaci tranzakciókra. Az SPS támogatási jogosultságok piacai még csak kialakulóban vannak és nincs egységes statisztikai háttér, amely megkönnyíthetné ezek alapos megismerését és összevetését. 6. Az SPS rendszert 2005-2007 között bevezető tagállamok tapasztalatai szerint a támogatások termelésről történő leválasztása a legkevésbé termékeny földek árát növelte. A támogatási jogosultságokkal együtt újonnan bérbe adott területek bérleti díja jelentősen emelkedett. A különböző hibrid modelleket (ezeknél a kiosztott SPS támogatási jogosultságok regionális és üzemi szintű, történelmi komponensek egyvelegéből állnak össze) alkalmazó tagállamÖsszefoglalás AKI 76 okban a földbérleti díj alsó határa a kölcsönös megfeleltetés (cross compliance) költségével csökkentett támogatási jogosultság névértéke lett. A támogatási jogosultságok megszerzése érdekében az erősebb piaci alkuerővel bíró földtulajdonosok a földbérleti szerződések egy részét felmondták, a megszűnteket nem kötötték újra, illetve a támogatási jogosultságok átadását szerződésben kötötték ki. 7. Az SPS bevezetése a régi tagállamok földpiacán nem érte el a kívánt hatást – a földhasználók alkupozícióját nem sikerült megerősíteni. Ennek legfőbb oka, hogy a támogatási jogosultságokat a földbérlők helyett jelentős részben a földtulajdonosok szerezték meg, ami a földárakat és a földbérleti díjakat egyaránt növelte. A gazdálkodást újonnan kezdők belépését nehezíti és a működő gazdaságok területének növelését korlátozza, hogy a támogatási jogosultságok megvásárlásakor a lehívható támogatás megosztásra kerül a régi és az új tulajdonos között. 8. A támogatási jogosultságok piacán a jogosultságok koncentrációja elvileg a mezőgazdasági termelés szerkezeti változásait követi. A gazdálkodással felhagyók támogatási jogosultságaikat általában a földdel együtt bérbe adják a nagyobb méretű gazdaságoknak, esetleg értékesítik azokat. Az SPS az új belépőktől és a méretüket növelő üzemektől hatékonyabb működést követel abból adódóan, hogy a termelés racionalizálása önmagában magasabb jövedelmet eredményez. A jövedelem növekedésével a föld ára is nő. A spekuláció az alacsony névértékű támogatási jogosultságok árának emelkedésében bízik. A földhasználók a földbérlet támogatási jogosultságokkal együtt történő visszaadása esetén kisebb névértékű jogosultságokat vásárolnának annak érdekében, hogy megtarthassák a nagyobb névértékű jogosultságaikat. Jelentős spekulációs hatások alacsony földárak és földbérleti díjak, elkülönült földtulajdon és földhasználat, valamint a termelésben kiaknázatlan hatékonysági tartalékok esetén jelentkezhetnek. 9. A támogatási jogosultságok újraelosztását a jogosultságok és a támogatható területek aránya mellett a jogosultságok forgalmazásának korlátozása, valamint a földpiacok szabályozása is befolyásolja. A támogatási jogosultságok szabad értékesítésével az SPS támogatás nem tőkésedik a földárban (Swinnen, Ciaian és Kancs, 2009). A forgalmazás korlátozása visszaveti a támogatási jogosultságok piacát, ami a földárak emelkedéséhez vezet. A földpiaci forgalom korlátozása viszont a támogatások tőkésedését mérsékli a földárban (OECD, 2008). 10. A támogatási jogosultságok korlátozott és szegmentált piacán nehéz a jogosultságok piaci értékének meghatározása. A támogatási jogosultságok névértéke a tagállamok között és az alkalmazott SPS modelltől függően egy-egy tagállamon belül is jelentősen eltér. Az SPS működésére az EU hatályos jogszabályai alapján egyenlőre 2013-ig van „garancia”, ezért a Közös Agrárpolitika és az SPS jövőjével kapcsolatos bizonytalanságból eredő kockázatok miatt a jogosultságok ára többnyire viszonylag alacsony, az érdeklődés visszafogott. 11. Az EU a mezőgazdasági termelés fejlesztése érdekében az 1782/2003/EK és a 73/2009/EK tanácsi rendeletekkel igényeinek megfelelően módosította és a támogatáspolitikába integrálta a hagyományos birtokpolitikát. Ehhez a földhasználók eredeti tőkefelhalmozásának új formáját alakította ki a támogatási jogosultságok kiosztásával. Az EU a birtokstruktúrára közvetetten ható eszközöket, úgymint a közvetlen támogatások leválasztását, a termőföld és a környezet védelmét, minőségének fenntartását szolgáló kölcsönös megfeleltetést, valamint a nagyüzemi termelés jövedelmezőségét befolyásoló modulációt saját hatáskörben alkalmazza. Összefoglalás AKI 77 12. Az SPS bevezetésével a birtokpolitika eszköztára új elemekkel bővült. A regionális modell bevezetése a termelők közötti alkupozíciót módosítja, új versenyhelyzetet teremt, mivel a kedvező adottságaikból eredően a történelmi előnyüket elvesztők vagyonukat pótolni igyekeznek, míg a kedvezőtlen adottságaikból eredően történelmi hátrányokkal rendelkezők a megszerzett többletvagyon gyarapításában érdekeltek. Az új elemmel kibővített és uniós szintre emelt birtokpolitika feladata a birtokok és a támogatási jogosultságok koncentrációjának biztosítása. A támogatási jogosultságok és a birtokok koncentrációját az is elősegítheti, hogy a tagállamok a mezőgazdasági tevékenységet gazdasági tevékenységükben csak elenyésző mértékben vagy nem elsődleges tevékenységként végzők számára a kifi zetést megtagadhatják. 13. Magyarországon nagyfokú a földhasználat koncentrációja. A gazdálkodás alapja a bérleti rendszer, de az egyéni gazdaságokban a saját tulajdon részaránya a döntő (a bérelt földek mindössze 26,5%-ot képviselnek). A birtokkoncentráció az egyéni gazdaságokban zajlik. A földhasználattal összhangban a támogatási struktúra is koncentrált elosztást mutat. Az 5 ezer eurót meghaladó közvetlen támogatási összegben részesülő hazai és EU üzemek átlagos támogatottsága megegyezik (22,5 ezer euró/üzem), ám az ekkora kifi zetésben részesülő gazdaságok aránya Magyarországon csupán 6,9%, míg a részesedésük az összes közvetlen támogatásból 69,7%. 14. A földhasználati nyilvántartás alapján a földtulajdon tagolt és szétaprózott: a természetes személyek földhasználati nyilvántartásba bejelentett 9,4 hektárnyi átlagterülete 4,4 darab 2,1 hektáros földrészletből, míg a jogi személyek 259,5 hektárnyi átlagterülete 35,8 darab 7,2 hektáros földrészletből állt 2008-ban. A termőföld forgalma kiegyenlített, örökléssel együtt évente átlagosan mintegy 210 ezer hektár, vagyis az összes termőföld 3%-a cserél gazdát. A termőföld kínálatának rugalmatlanságát a kiterjedt bérleti gazdálkodás mellett az állami tulajdonú termőföldek (22,9%) és az osztatlan tulajdon (1,3 millió hektár) tovább növelik. A régi tagállamokénál alacsonyabb közvetlen támogatások is visszafogják a földpiacot. 15. A földforgalmi kimutatások szerint Magyarországon más EU tagállamok állampolgárainak termőföldszerzése nem számottevő, 2005-2008 között nem haladta meg a 900 hektárt. A külföldi magánszemélyek és gazdasági társaságban tulajdonjogot szerzett külföldiek által használt és támogatásra bejelentett 178,4 ezer hektár, a támogatott mezőgazdasági terület 3,5%-a volt 2007-ben. Ha a külföldiek „csak” megszerzik a földet, de nem használják, akkor a magyar földhasználók a hatékonyabbak. A spekulációs földszerzések kockázatát (különösen a társas vállalkozások esetében) a tulajdoni viszonyok átláthatatlanságából eredő túlzott koncentráció mellett a hazai munkaerő kiszorítása, még olcsóbb munkaerőre cserélése jelentheti. 16. Az EU-csatlakozás óta eltelt időszakban – jelentős területi és minőségi különbségek mellett – a földárak és a bérleti díjak ugyan növekedtek, de nem tapasztalható határozott felzárkózás az EU régi tagállamaiban jellemző földárakhoz és földbérleti díjakhoz. A magyar szántóföld átlagára 440 ezer Ft/hektár körül alakult 2008-ban. A szántók ára Hollandiában ennek húszszorosa, Dániában tizenötszöröse, Spanyolországban nyolcszorosa, de még Franciaországban is közel háromszorosa volt. A szántók bérleti díja Magyarországon átlagosan 24,8 ezer Ft/hektárt tett ki. A legalacsonyabb (franciaországi) és a legmagasabb (hollandiai) bérleti díjak átlagához viszonyítva még mindig közel másfélszeres, illetve hatszoros a különbség. Az elkövetkező években a földárak és bérleti díjak további emelkedése valószínűsíthető Magyarországon. A földárak hirtelen növekedése a külföldiek földvásárlási moratóriumának feloldásáig (1-3 év) nem valószínűsíthető, de a földárak felzárkózását csak a magyar gazdaság egészének felzárkózása tenné lehetővé. Összefoglalás AKI 78 17. Az alacsony földforgalomból és a földhasználat nagyfokú koncentrációjából kiindulva a birtokpolitika által alkalmazott közvetlen eszközök mérsékelt sikereket értek el, illetve a birtokrendezés el sem indult. A birtokpolitika legfontosabb eszközének az elővásárlási jogosultság tekinthető. Ez – a haszonbérlet adómentességével kiegészülve – védi a földhasználók érdekeit, elősegíti megegyezésüket és mérsékeli a földárak, valamint a bérleti díjak emelkedésének ütemét. A magyar mezőgazdaság versenyképességének egyik fontos tényezője az alacsony földárakból és bérleti díjakból származó előny. 18. A tervezett hazai SPS modell a kialakult földpiaci erőviszonyokhoz igazodik, elsősorban a nagyméretű üzemek és egyéni gazdaságok érdekét szolgálja, azok fejlődését segítené. A támogatási jogosultságok kiosztásával adómentesen jelentős potenciális vagyont juttatna, ami beépülne az üzemek árába. Magyarország esetében az áttérés rövidtávon a földhasználóknak kedvezne, mivel a támogatás nem a földárban tőkésedne. 19. A nagyüzemek mozgásterét az SPS bevezetése – a támogatási jogosultságokkal le nem „fedett” területekből eredően – jelentősen bővítené, vagyoni értéküket növelné. Az általuk használt földeket más vásárlónál alacsonyabb áron szerezhetnék meg, mivel a támogatási jogosultságokat birtokolnák. Az SPS rendszer bevezetése csökkentené a jövedelem kiáramlását a földtulajdonosok felé, de ösztönzők nélkül a nagyüzemek esetében sincs garancia a jövedelmek mezőgazdaságban történő felhasználására. A birtokpolitikának ebben az esetben a nemzeti tartalékba kerülő minimális mennyiségű támogatási jogosultság kiosztásának szabályozásán túlmenően nincs érdemi feladata. 20. Az SPS rendszer bevezetése esetén a birtokpolitika a versenyképesség további javításához a támogatási jogosultságok koncentrációjának elősegítésével a minimális kifi zetési korlát megemelésével, a támogatások mezőgazdasági termelőkre korlátozásával járulhat hozzá. Az elhanyagolt, egybefüggő területek hasznosítását a nemzeti tartalékból támogatási jogosultságok kiosztásával lehet ösztönözni.
